本文阅读重点有下面几个方向：税延型养老保险政策、税延型养老保险优缺点
原标题：如何提速税延型养老保险发展
文章摘要：中低收入群体本是税延养老保险的主要发展对象，但由于税前扣除的优惠措施使节税收益与纳税人的边际税率直接相关，加之2018 年个税改革使部分中低收入群体退出了纳税人行列，这就导致税延养老保险为高收入群体“锦上添花”，进一步拉大与低收入人群的收入；；经过各方的积极推动，财政部等五部委于2018 年4 月印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》( 财税〔2018〕22 号)，通知明确，自2018年5 月1 日，在上海、福建和苏州工业园区三地设立税收递延型商业养老保险（以下简称；
如何提速税延型养老保险发展
■ 文/ 徐文奇
虽然我国个人养老金制度已落地实施，但个税递延型商业养老保险面临着税优模式单一、吸引力和覆盖面有限和业务流转机制复杂等困境，未来可完善多层次税优体系、探索业务结构简化途径等。
自2000 年我国进入老龄化社会以来，老龄人口数量一直保持快速增长。2020 年第七次全国人口普查数据显示，60 岁及以上人口为264018766 人，占18.70%，其中65 岁及以上人口为190635280 人，占13.50%，已大大超过老龄化国际标准水平。人口和经济的明显变化，我国过快进入到未富先老、渐富快老的阶段，实现“老有所养”成为迫切需要解决的社会问题。
虽然，目前以我国已初步建立了以公共养老金、职业年金、个人养老金为主要框架的“三支柱”养老金体系，然而，第一支柱“一花独放”、第二支柱“发展滞后”、第三支柱“初露头角”，我国养老体系的结构失衡问题始终存在。
一方面，作为第一支柱的公共养老金在整个体系中占据绝对主导地位，而作为市场化重要组成部分的第二和第三支柱的职业年金、个人养老金在覆盖面和资金规模等方面都远远低于前者，发展还尚不充分，没有真正发挥补充作用。
另一方面，随着人均预期寿命的延长和人口老龄化程度的加深，领取退休金的人数逐年递增，缴纳养老金的人数逐年递减，同样数量的劳动年龄人口要供养更多的老年人口，公共养老金财务状况和可持续性堪忧，势必导致养老金赤字逐年扩大，给各级财政带来巨大的负担。
在此背景下，积极建立完善个人养老金制度已成为我国社会的普遍共识。经过各方的积极推动，财政部等五部委于2018 年4 月印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》( 财税〔2018〕22 号)，通知明确，自2018年5 月1 日，在上海、福建和苏州工业园区三地设立税收递延型商业养老保险（以下简称“税延养老保险”）试点，标志我国的个人养老金制度正式落地。2020 年1 月，银保监会等13 个部门制定印发《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，明确要完善税延养老保险政策，支持养老保险第三支柱发展。经过三年多的发展与实践，税延养老保险运行总体平稳，流程不断优化，但是受多种因素的制约和影响，税延养老保险推广规模并未达到预期且逐渐沉寂。
有鉴于此，深入分析研究我国的第三支柱养老金发展的现状、瓶颈以及发展路径具有重要的理论意义和现实意义。
税延养老保险发展现状
1. 税延养老保险经营主体稳步增长
近年来，积极发展税延养老保险已成为我国社会各界的普遍共识。在各方积极推动下，财政部、人社部和银保监会等政府相关部门陆续出台政策，规范并推动税延养老保险相关业务健康有序发展，养老保险“惠民利民”的核心理念得到有效落实。银保监会在2018 年4月印发的《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》（银保监发〔2018〕20 号）中要求，参与试点的保险公司按照该指引和有关要求，提供税延养老保险产品。随后，银保监会印发《税延养老保险管理暂行办法》（银保监发〔2018〕23 号），以此作为依据对拟开展税延养老保险业务的保险公司进行审核。
截止到2020 年底，已有23 家保险公司获批试点资格（见表1），其中19家保险公司已经成功出单，其他4 家保险公司还未实际出单。从实践情况看，这23 家保险公司已具备税延养老保险业务线上经营条件，为下一步 “互联网+”养老保险业务的开展提供重要保障。
2. 产品种类及内容逐步丰富
针对不同类型客户的差异化需求，自试点实施以来，税延养老保险经营主体设计了多种产品类型。一方面，各获批经营税延养老保险的保险公司根据自身优势和特长，积极设计税延养老保险产品，选择提供一种产品或多种产品。另一方面，综合自身年龄、需求、喜好等多种因素，客户可选择购买一种或组合购买多种产品。目前，按照积累期养老资金收益类型的不同，初步形成了收益确定型、保底型、浮动型三大类产品，各保险公司据此推出产品内容超过60 种。
3. 保费收入和参保人数低于市场预期
实施试点三年来，税延养老保险运行总体平稳。截至2020 年末，累计参保人数4.88 万人，实现保费收入4.26亿元。然而无论是参保人数还是费收入，这都与当前商业养老保险整体发展规模存在相当大的差距。从保费收入方面看，仅2020 年，上海、江苏、福建三个省市的商业养老险原保费收入就达到3854亿元；在参保人数方面，全国商业养老保险保单件数达到0.85 亿件，平均到每个省级行政区保单件数也有250 万件。
相比之下，税延养老保险规模很小。总的来说，虽然试点地区对税延养老保险产品反响较好，但公众参与程度显著低于预期，在商业养老险中所占比重还比较小，尚未有效发挥“第三支柱”对社会基本养老保险的补充和支撑作用，因此，未来税延养老保险还有非常巨大的发展空间。
税延养老保险发展面临的主要问题
1. 个税递延规则的公平性有欠缺
一是税优政策覆盖的人群过窄。根据财税〔2018〕22 号文，部分群体无法享受税延养老保险的优惠政策，如自由职业者、城乡居民养老保险参保人等，政策覆盖人群不足。从试点地区情况看，城乡非职工人群期望享受相关政策优惠，但实际操作中只有少部分人可以进行投保，大部分人难以参与其中。税延养老保险初衷本是解决最需要帮扶群体的养老问题，目前受益最大的反而是已有单位养老保障的职工，容易引发社会公平性问题。
二是受益群体偏向中高收入阶层。
中低收入群体本是税延养老保险的主要发展对象，但由于税前扣除的优惠措施使节税收益与纳税人的边际税率直接相关，加之2018 年个税改革使部分中低收入群体退出了纳税人行列，这就导致税延养老保险为高收入群体“锦上添花”，进一步拉大与低收入人群的收入差距。
三是不同群体享受的优惠力度不够均衡。从不同年龄的群体看，中老年群体主动参与商业养老保险的意愿相对强烈，但由于其接近退休年龄，参与个税递延的实际年限远少于青年群体，导致中老年群体获得的税收优惠力度显著低于青年群体。从不同职业群体看，享有企业年金、职业年金待遇的群体已经获得4% 减税优惠，但税延养老保险并未对该群体进行区分，而是采取优惠力度相同的税延规则，存在公平性缺失的问题。
2. 税收优惠政策有待完善
相对于单纯养老金储蓄，税收优惠可以使税延养老保险获得更多的缴税减免，这也是推动第三支柱个人养老金制度发展的主要动力。但从实践情况看，由于税优政策设计存在缺陷，导致对目标人群的激励作用不足。特别是随着2019 年1 月新修订的《个人所得税法》实施，上海市、福建省等试点地区纳税人口呈现自然下滑态势，税延养老保险优惠政策实质受益者大幅减少，进一步制约了试点的政策效果。
具体来看，一方面税收优惠的方式有待拓展。目前，我国采用养老金领取阶段征税（EET）的递延征税模式，对于高收入群体比较有吸引力。但对于中低收入群体来说，自身纳入征税范围的收入就少，甚至达不到起征点而无法享受税优政策。因而，没有兼顾各个群体的养老需求，难以有效推动第三支柱个人养老金账户的建立。另一方面，税收递延政策力度有限。缴纳保费时每月最多税前扣除1000 元，较低的税前扣除额度不足以提升消费者需求。领取阶段7.5% 的实际税率，大幅度减少了税收优惠政策的覆盖人群，使优惠政策向高收入者倾斜，降低了投保人预期。而且，税优标准与征税标准之间在未来长达数十年的时间存在较大的不确定性，难以有效发挥补充养老的作用，无法产生足够的激励作用。此外，当前社保缴费率较高，在一定程度上压缩了税优政策的生存空间。
3. 业务流转机制较为复杂
一般来说，商业保险业务主要涉及保险公司与投保人两个主体，而税延养老保险业务流转时还要涉及中国银保信平台、税务部门和投保人所在企业人力资源部门等多个主体参与。复杂的业务流转机制对投保人来说存在多重制约，加之养老保险投保是一个长期的过程，投保人考虑到许多不便和利益较低的背景下，很可能选择放弃购买。
一是办理手续繁琐。税延养老险在销售过程中，需要投保人填报个税缴纳方式、单位名称和单位税务登记号等信息，一旦填写错误则会影响正常抵税。
二是抵扣申报流程便捷性较差。在购买税延养老险产品后，个人要先激活中国银保信平台，然后每月下载扣税凭证，提交所在单位人力资源部门进行抵税，抵扣流程烦琐复杂。尤其是每月需要按照工资薪金、劳务报酬收入的6% 和1000 元孰低的要求计算扣除限额，大幅增加了工作量。综合来看，节税体验对投保人来说并不友好，在繁琐的操作流程下，势必会增加制度交易成本。
税延养老保险破局路径
1. 加强顶层设计，深挖政策公平性和普惠性
一是完善适合税延养老保险发展的各项政策，降低政策推进过程中的难度。在保障政策延续性和有效性的基础上，尽快优化税延养老保险制度措施，回应社会各方关切。比如，在《个人所得税法》中专门设置递延型税收优惠条款，让更多居民享受税收优惠政策。此外，由于税延养老保险涉及多个政府部门、金融监管机构和各类金融机构，在政策完善、部门协调、流程优化和行业准备等方面，应注重发挥不同组织的作用，稳步推进税延养老保险扩面扩容。
二是尽可能扩大制度覆盖面，推动税延养老保险成为普惠式的养老金制度。从国际经验看，税延养老保险是个人自愿加入，并可以在一定程度上获得财税支持的养老金制度，因此只有面向全体经济活动人口才符合社会公平原则。比如，针对不同地区的低收入群体，可以按照地区经济发展水平灵活调整政策适用税率，直接补贴当地低收入群体；针对患有重大疾病或是身体残疾的低收入群体，通过综合运用保险金和补贴政策，提升优惠政策的覆盖范围。
三是控制高收入群体获利空间，激发税延养老保险的内在公平性。一方面，借助动态限制额度模型，降低高收入群体购买意愿，吸引中低收入群体购买。同时，引入高收入群体税延优惠逐渐退出机制，平衡高收入群体获利空间，即投保人工资高于高等收入分界线时，税收递延金额将随着收入的增长而降低。
四是为不同年龄、不同职业的群体提供多样化选择。对不同年龄的群体，在制定税延养老保险优惠政策时应区别对待，如给予年龄超过50 岁的高龄职工相对更高的税延优惠。对不同职业的群体，建立非在职群体的投保渠道，切实降低税延养老保险的参与门槛。同时，为已参加年金的个人设定一个涵盖年金与税延养老保险的个税抵扣限额，减小不同职业群体之间的税收优惠差距。
2. 加大税收优惠力度，提升税优政策的激励性
只有真正体现出政策的“优惠性”，才能有效激发公众的参保热情，提升市场活力，进而形成良性循环。
一是改革税前扣除缴费额的扣除方式。即将扣除方式由比例制改为定额制，不论投保人收入水平如何，都按统一的标准税前扣除。此举也有利于简化投保流程，方便投保人及所在单位人力资源部门办理税收递延业务。
二是适当提高税延养老保险税前抵扣标准。可参照《个人所得税专项附加扣除暂行办法》中规定的赡养老人支出的抵扣标准，将投保税延养老保险支出纳入专项扣除项目，并提高抵扣标准至2000 元或3000 元。此外，建立抵扣标准随社会平均工资增长指数而动态调整的税收机制，根据不同时期经济发展与居民收入水平的变化情况，及时调整税前抵扣额度。
三是完善领取期税收政策，促进税延养老保险发展。可借鉴基本养老金所得税缴纳标准，在各级财政可承受的范围内，尽可能合理调减税延养老保险领取期税率，如将税延养老保险领取期的税率降至3% 水平，吸引更多的个税纳税人参与其中，有效提升税延养老保险的覆盖范围，从而使个税改革对税延养老保险的冲击降至最低。同时，积极探索差异化领取税率，推动投保人终身领取或长期领取，保证资金的养老用途。
3. 优化业务流转机制，保障平稳有效运行
一是构建并逐步完善税延养老保险产品平台。依托现有的“中保信”平台与“中证登”平台，构建信息化协同管理平台，既有利于推动政策落地、提升业务便捷性与规范性，也可以更好地实现保险公司、监管部门以及投保人的业务管理协作，从而提升税延养老保险的公信力。与一般商业平台不同，信息化协同管理平台是政府建立的应对社会老龄化、服务于我国多层次养老保障体系的公共平台。此外，平台建设有助于促进税延养老保险的长期发展，逐步完善税延养老保险管理全流程业务功能，例如，投保人可在平台上进行产品选择与转换，保险公司与监管部门可在平台查看账户变化等。
二是优化纳税抵扣流程。进一步精简缴费过程中的抵扣手续，尽可能消除因抵扣流程繁琐带来的阻碍。例如，将缴费期扣除限额统一按年度计算，既不会给投保人新增避税空间，又可以大幅降低单位人力资源部门的工作量。
（作者单位：中国人民银行天津分行）
原文刊发于2021年10月（上）第19期《中国外资》杂志
